Simone
论警察权力滥用的预防和避免徐康国 摘要： 警察权力滥用的现象，虽然仅发生和存在于个别警察机关和少 摘要：数警察人员身上，但其危害和后果却不容忽谨扮侍视，如非法定主体越权行事， 无视法定要件行使权力，弄权渎职，违反程序行使权力，忽视人权保障， 滥用自由裁量权等。因此，我们要通过加强思想道德建设、完善预防制度 体系、严肃行政执法行为和推行透明政府建设等多种途径来预防和避免警 察权力的滥用。 关键词： 关键词：警察权力 滥用 预防 Abstract： Abstract：Although the phenomenon which about the abusing of police power just only occur and exist in few police authorities and someone , the harm and consequences should not be overlooked ,for example, non-statutory body overstepping authority, ignore the legal requirements to exercise power, bill frist malfeasance, exercise of power against procedures, ignoring human rights, abuse of discretion, and so on. Therefore, we must find a variety of ways to avoid the abuse of police power , such as strengthening prevent and ideological carrying and moral construction , improving institutional system , out administrative law government building. , enforcing and implementing transparent Keywords: Police power Abuse 1 defend 我国是人民民主专政的社会主义国家，人民当家作主，其权力来自于 人民，反过来必须服务于人民。要确保警察权力的正确行使，首先要明确 警察权力的基本特征及其基本内涵。缺慧 一、中国警察权力的基本特征 国警察权力的基本特征（一）主体的特定性 警察权力是国家通过立法赋予警察机关和警察人员的，是与警察职务 密切相联的责任和权力。因此，警察权力的行使主体只能是人民警察，只 能是国家依法设立的人民警察机关和通过法定程序获得警察职务的人员。 除此之外，其他任何机关、团体、组织和个人都不得行使警察权力。不同 警种，由于各自的分工和岗位职责不同，相互之间只要未经法定程序授权， 就不能代替其它警察机关和警察人员行使法律赋予该部门的权力。即使在 同一警察机关内部的不同警种之间，也应严格在各自的职责范围内行使权 力，否则一律视为越权和滥用权力。 （二）内容的法定性 人民警察权力的内容是法律确定的，具有法律的权威性。各级警察机 关及其人民警察的权力在法律上都有详细的规定。 （1）人民警察的任何权 力都是通过法律规定和授予的。人民警察行使权力作为一种法律行为，只 能按照法律所界定的祥吵范围（即法律所提供的行为模式、标准、条件或方向） 行使，否则要承担相应的否定性的法律责任。 （2）未经法律许可，任何警 察无权擅自变更、转让或放弃权力。 （3）人民警察依法行使权力的行为， 一经作出，非经法定程序不得被改变或撤销。 （三）权责的统一性 人民警察的职责与权力密不可分，有多大的职责，就有多大权力；职 2 责是权力的前提和基础，权力是履行职责的保证；二者在实施的过程中达 成统一，职责的履行伴随着权力的行使，权力的行使过程就是履行职责的 过程。如果放弃权力就意味着放弃职责，这是法律所不允许的。 二、警察权力滥用的具体表现及其危害 警察权力滥用的具体表现及其危害警察权力滥用主要是指警察权关或其警察人员在行使权力的过程中， 偏离或超越了法律所界定的权力范围，未能严格按照法律所提供的行为模 式、标准、条件或方向履行职责和行使权力，以及未经法律许可擅自变更、 转让或放弃权力的行为。 （一）具体表现 警察权力属于公共权力，其本身具有一种内在的矛盾性，它一方面不 仅同社会整体利益相联系，还与掌权者的个体利益相联系。一方面，权力 具有造福社会的趋向，另一方面，权力本身潜藏着一定的侵犯性和腐蚀性。 当权力扩张超越一定的界限，就产生了所谓的“权力异化”现象。这导致 极少数民警无视法定要件，凭经验和感情办事，只强调专政和打击职能， 忽视人权保障职能，野蛮执法，甚至随意使用警械；有的民警在行使权力 时，程序意识缺乏，该请示的不请示，该履行审批手续的不履行审批手续， 执法中随意性很大；还有的消极不作为，弄权渎职等等。 1.非法定主体越权行事 1.非法定主体越权行事 警察权力的行使主体只能是法定警察机关及其人民警察，而且，人民 警察的任何权力都具有法律授权属性，只要未经授权或法律许可，即使法 定的警察机关及其人民警察也不得行使该项权力。然而，在现实生活和工 作实践中，却有那么一些警察机关或其警察人员无视上述“刚性规定”， 悖道而行。有的超越本机关、本部门、本警种的权力范围行事，滥用管辖 权；有的随意参与诸如催粮派款、扒房拆屋、刮宫引产等非警务活动，滥 用警察权力；有的擅自变更、转让法定权力，动用非警察人员从事警务活 动。 3 2.无视法定要件行使权力 2.无视法定要件行使权力 无视法定要件行使 根据《人民警察法》等有关法律、法规规定，任何警察权力的行使都 必须以法定要件的存在为前提。而有的警察机关和警察人员在行使权力时， 却根本不考虑法定要件是否具备这一事实，任经验和感情办事，动辄采取 严厉手段，随意使用武器警械，滥用人身和财产强制措施，既侵犯了群众 利益，又亵渎了法律的尊严。 3.消极不作为， 3.消极不作为，弄权渎职 消极不作为 一些警察机关和警察人员受特权思想和“法律虚无主义”观念左右， 在执法办案和曰常管理过程中，工作作风简单粗暴，耍特权，抖威风，动 辄以“管人者”自居，对待群众“冷硬横推”，漠视群众疾苦和公民合法 权益。有的对群众的报案求助要求敷衍塞责，消极应付，能推则推，能拖 则拖，给群众造成不应有的损失，甚至导致严重后果；有的利用权力，搞 权钱交易、权色交易，吃请索贿，弄权渎职，袒护、包庇、放纵不法行为， 使一些理应受到法律追究的违法犯罪嫌疑人逍遥法外，继续危害社会；有 的与不法分子称兄道弟、拉拉扯扯，对违法犯罪行为漠然置之，充当违法 犯罪嫌疑人的后台和“保护伞”，甚至与他们同流合污“鱼肉百姓”。 4.违反程序行使权力 4.违反程序行使权力 违反程序行使 根据《人民警察法》《刑事诉讼法》《行政处罚法》等有关法律、法 、 、 规规定，人民警察在行使权力过程中，必须严格履行相应程序。而一些警 察机关和警察人员由于程序意识缺乏，重实体轻程序，在行使权力时，视 程序规定为“儿戏”，该请示的不请示，该履行审批手续的不履行审批手 续，该告知权利的不告知权利，凭个人主观意志行事，表现出很大的随意 性，动摇了警察权力行使工作的严肃性。 5.注重行使权力， 5.注重行使权力，忽视人权保障 注重行使权力 一些警察机关和警察人员由于思维方式陈旧落后，在行使权力过程中， 过分强调专政和打击职能，忽视服务和人权保障职能，甚至将用权与服务、 执法与维权对立起来，不尊重人权，不注意维权，采取粗暴野蛮的行为， 随意剥夺或限制公民的合法权益，尤其是当事人和违法犯罪嫌疑人的合法 权益。 6.执法处罚权力异化 6.执法处罚权力异化 一些警察机关和警察人员受利益驱动，把市场经济中商品交换的原则 4 渗透到行使权力和执法办案活动中，把法律赋予的权力当作是一种“特殊 商品”，视权力为“摇钱树”和“聚宝盆”，把执法用权与经济利益挂钩， 以解决办案经费为由违规收费，乱罚滥罚，把查处赌博、卖淫嫖娼等罚款 数额较高的案件，当成创收的“法宝”，甚至将减刑、假释、解教、取保 等行为当成“敛财”的渠道，严重偏离和违背了法律精神。 7.自由裁量权滥用乱用 7.自由裁量权滥用乱用 由于各种违法犯罪行为的性质、情节和社会危害性不尽相同，法律、 法规在规定各种处罚手段、年限、数额等方面给执法者留有一定的裁量空 间。然而，一些警察机关和警察人员在行使法律赋予的裁量权时，不是依 据违法犯罪行为的性质、情节和社会危害程度以及违法犯罪嫌疑人的个人 情况，选择处罚种类和幅度，而是依据关系的亲疏、人情的厚薄以及金钱 的多寡作出裁量，致使以罚代刑、以罚代处、因情废法、因钱废法等降格 处理现象时有发生。 （二）警察权力滥用现象的危害 人民警察是人民民主专政、国家意志的忠实执行者和捍卫者。一旦权 力被滥用，就势必会脱离群众，失去人民的信任，进而动摇人民民主专政 政权的根基。其负面影响不可忽视。 1.亵渎了法律的尊严 1.亵渎了法律的尊严 由于从警察权力的授予到各种权力的行使都具有严格的法律属性。因 此，警察机关及警察人员在履行职责和行使权力过程中，必经严格依法办 事。只要不是依法行使权力，不论是超越法定范围用权，擅自转让和放弃 法定权力，消极不作为，都属于滥用警察权力。这种滥用权力现象的最终 恶果，会使法律的权威性失落，法律的尊严受到亵渎。 2.人权得不到应有的保障 2.人权得不到应有的保障 一些警察机关和警察人员由于“以人为本”观念的缺失，在行使权力 和执法办案活动中，过分强调专政和惩罚职能，而忽视了服务和维权职能， 自觉不自觉地陷入了“重惩罚轻保护、重管理轻服务、重实体轻程序、重 权力轻义务”的误区和泥潭，人治思想、特权思想恶性膨胀，没有切实将 群众的利益放在心上，凭主观臆断干工作，凭个人好恶用权力，对群众的 正当权益和要求熟视无睹，对违法犯罪嫌疑人的基本权利漠不关心，甚至 5 随意剥夺和限制，缺乏起码的人文关怀，致使刑讯逼供、超期羁押、滥用 警械以及强制措施等现象时有发生，不仅引起了人民群众的强烈不满，严 重损害了警察机关和人民警察在人民群众心目中的形象，而且影响了党和 国家的声誉，甚至危及了社会稳定。 3.成为滋生腐败现象的“温床” 3.成为滋生腐败现象的“温床” 成为滋生腐败现象的 任何权力的滥用都极易导致腐败，警察权力的滥用也不例外。比如， 权钱交易、权情交易、权色交易的必然恶果，就是最终导致徇情枉法、徇 权枉法、腐化堕落；消极应付、执法不作为，必然导致玩忽职守、包庇和 纵容违法犯罪活动；滥用自由裁量权、管辖权、处罚处置权，必然导致执 法不公、执法不严，甚至是执法犯法。由此可见，警察权力的滥用，不仅 不利于人民民主专政的巩固，而且还可能导致既害人又害己的严重后果。 三、导致警察权力滥用的主客观因素之所以发生警察权力滥用的现象，究其原因主要在于少数警察机关和 警察人员权力观念、法律意识、权力监督等方面还存在一些不适应新形势 新发展要求的偏差和误区。 （一）权力的固有属性是导致权力滥用产生的潜在原因 一方面，权力通常表现为掌权者对受权者的强行支配和控制，掌权者 和受权者实力悬殊、地位不平等，这就决定了权力自我扩张的本性。另一 方面，权力具有可交换的特性，这使权力滥用的产生成为可能。权力可看 做一种资源，如果沦为掌权者谋取个人或小团体利益的“商品”和工具， 那么这种“权钱交易”的权力滥用行为自然而然产生了。 （二）权力思想错位 受社会上一些消极和负面因素的影响，一些警察机关思想政治工作弱 化，重业务轻教育，重使用轻管理，致使部分警务人员在繁重的工作面前 放松了对世界观、人生观、价值观的改造，是非观念颠倒，理想信念错位， 精神支柱倾斜，价值观念扭曲，特权思想、人治思想恶性膨胀，把党和人 民赋予的权力作为谋取个人私利和捞取“好处”的工具，对待群众态度冷 漠粗暴，不给好处不办事，给了好处乱办事，甚至动辄“以管人者自居”， 6 耍特权、抖威风，随意指责训斥、打骂体罚群众，人为造成对立情绪，导 致人民群众对警察机关和警察人员缺乏起码的信任和支持。 （三）法律意识淡薄 一方面，我国目前警察组织往往比较注重实用主义法律，即当前警察 接纳法律知识的范围往往以其日常维持治安的职责范围为限，大多数警察 倾向于掌握和操作刑法、刑事诉讼法、治安管理处罚法等他们认为具有较 强“实用性”的法律，而对于宪法、民法等却极不熟悉。这样在执法时他 们就只会联系他们所熟悉的那些法律，而忽略其他法律，从而有可能导致 警察权力的滥用。 另一方面， 一些警察机关和警察人员受“法律虚无主义” 意识左右，过分强调自己的“执法者”身份，却淡忘了“执法的前提是守 法”这一基本常识，错误的认为法律是管老百姓的，片面要求老百姓守法， 只要能让老百姓守法，即使在执法中打点儿“擦边球”，甚至犯规逾矩也 无大碍。正是这些错误执法思想和观念的支配和驱使，使得少数人民警察 无视法律对权力行使的相关规定，想当然办事，随意执法，滥用权力，导 致法律的严肃性和权威性严重受损，最终走上了“执法者犯法”的歧途。 （四）基本道德观念失范 警察机关及其警察人员的权力来源于人民的授予。警察权力行使的目 的，在于代表人民群众意识行使国家权力、为人民群众谋取利益，维护人 民群众合法权利。但在实际操作中，依然有个别警察为了维护自身利益而 去损害人民，甚至国家的利益。 （五）权力监督不力，权力主体缺乏限制 警察机关被赋予了大量的行政管理职权且其具有高度集权的特征，而 对于警察权力却缺乏足够的制约与监督。由于监督体制不够顺畅、监督措 施不尽到位，特别是缺乏必要的监督保障机制，而且在个别地方和部门中 存在着地方保护主义和部门保护主义，出现了权力监督工作中的漏洞和 “盲区”，致使实际监督效果被弱化，给权力滥用现象提供了可乘之机和 可钻之空。在我国转型时期，制度尚不太完善的前提下，权力越大，使用 权力谋取私利的机会越多。正如法国思想家孟德斯鸠所言： “一切有权力的 人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一 7 直遇到有界限的地方才休止。 ”这也验证了德国历史学家弗里德里希·迈内 克的精辟论述： “一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑，面临 着逾越正义与道德界限的诱惑。 ‘人们可以把它比作附在权力上的一种咒语 ——它是不可抵抗的’ 四、预防和避免警察权力滥用的方法和途径 权力滥用的本质是以权谋私，权力缺少制约和监督会导致权力滥用， 权力滥用反过来侵蚀权力，这种恶性循环导致权力滥用愈演愈烈。 警察 权力滥用现象，虽然仅发生和存在于个别警察机关和少数警察人员身上， 但其危害和后果却不容忽视。若是任由这些问题发展蔓延，最终结果必然 是要诋毁广大警察用巨大的牺牲和奉献所赢得的成绩和荣誉，降低党和国 家的威信，损害了警察机关的声誉和警察队伍的形象，更为严重的是影响 了警民关系，腐蚀和消解了警察队伍的整体战斗力，动摇了警务工作赖以 生存和发展的群众基础，进而影响和制约警察队伍的健康发展和国家长治 久安的进程。古人云：先其未然为之防，发而止之为之救，行而责之为之 戒，防为上，救次之，戒为下。由此可见，对滥用权力的行为，预防是上 策，其次才是采取扑救措施，扑救不了的只能引以为戒。 （一）培育警察正确的法律信仰,增强其以人为本的理念 克服有碍法律实施的警察职业文化中的不良因素，关键在于纠正警察 职业群体中对法律的断章取义甚至钻营取巧的实用主义态度，其治本之策 就是培育警察的法律信仰。各级领导干部要带头学法用法，不断提高法律 素质，增强依法执政能力。树立宪法和法律范围内活动的观念，树立国家 一切权力属于人民的观念，树立尊重和保障人权的观念；提高依法管理经 济和社会事务的能力，规范决策、管理和服务行为；各级警察机关也要有 针对性地开展形式多样、内容丰富的法律宣传教育，如集中培训、法制讲 座、法治知识竞赛、以案释法等等，真正让法治理念深入人心。理念是行 动的先导，在新世纪、新阶段，人民警察作为国家重要的执法机关和执法 主体，只有解放思想、更新理念，才能从根本上清除重打击轻保护、重实 体轻程序、法律虚无主义、人治思想等传统权欲观和传统执法理念中不合 时宜的成分，才能牢固树立“立警为公、执法为民”和公平正义的执法理 8 念。为此，各级警察机关要切实重视和加强对警察队伍的法律理念教育工 作，千方百计地教育和引导广大民警切实端正执法思想，牢固树立正确的 权力观，坚决抵制和反对“尚权废法”和“用权扰民”等不良行为，努力 提高“人民警察为人民”的自觉性，始终坚持“权为民所用，情为民所系， 利为民所谋，忧为民所解，事为民所办”的工作导向，进一步明确“为谁 掌权，为谁执法，为谁服务”的问题，真正在头脑里面打牢“立警为公， 执法为民”的根基，在行使权力的过程中多些爱心，少点私心，多份责任 心。正确的法律信仰和以人为本的理念能高效地指导实践活动，筑起遏制 权力滥用的长城。 （二）净化整个警察队伍的思想作风 第一，必须对掌权者进行正确的权力观教育，不断增强其自觉抵御各 种腐朽思想侵袭的能力。按照马克思主义的观点，国家权力是一定社会上 层建筑的核心部分，国家政权掌握在哪个阶级的手里体现着国家的本质。 在我国，中国共产党是执政党，必须加强宣传立党为公、执政为民的理念， 使党员干部切实做到“常怀律己之心，常思贪欲之害，常排非分之想，常 修为官之德。 ” 第二，必须充分掌握基层民警的思想状况和心理情绪，有针对性地做 好政策、形势教育，让基层民警能把握准政治方向，并对其进行思想道德 教育和职业道德教育等。相对于法制的国家强制力而言，道德固然只是一 种“软约束” ，但是道德规范一旦内化为人的信念，其作用是不容忽视和不 可替代的。任何法律和制度都是由具体的人员操作的，如果人的道德素质 低下，再好的法律和制度都是一纸空文。 （三）加强对警察权力的制约和监督 要想使预防权力滥用的艰巨任务不受人的主观随意性干扰，最有效的 方式就是加强对警察权力的制约和监督。当前，警察权力滥用现象发生很 大程度上是由于监督不力造成的。因此，如果不加强对警察权力的制约和 监督，容易造成滥用权力，公民、法人和其它社会组织的合法权益很容易 受到侵害。所以，必须牢固树立制约监督权力的观念，加强警察法治建设， 进一步巩固和完善权责明晰、内外统一的制约监督体系，建立规范明确、 程序严密、制约有效的权力运行机制，从警察行政立法到行使权力等环节 9 加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民群众谋利益。 只有这样，警察权力滥用的预防和避免才不致成为一句空谈。一方面，通 过明确的法律规则来规定权力的界限和范围，调整权力主体之间的相互关 系，保证权力自我约束机制的顺畅。在划分上级和下级权力的界限时，要 尊重下级的利益，按照事权与财权相匹配的原则下放权力，免得出现“巧 妇难为无米之炊”的尴尬局面。另一方面，必须建立健全各项权力监督制 度。权力监督制度是最传统的制约性预防制度，只有实行监督，掌权者才 不敢松懈。我国有自己的国情，不能直接借鉴西方国家三权分立的政体模 式，但可以成立专门的权力监督机构，依靠法律赋予其独立的监督审查权 力、足够的活动资金，将所有国家机关包括现有的监督资源都纳入监督范 围内，重点监督权力滥用高发领域。此外，公民监督是最直接、最有效的 监督，必须唤醒公民自觉、主动的权利意识，拓宽公民的监督渠道和监督 范围，扩大公民有效的政治参与，使得公民监督真正发挥其作用。 （四）转变执法理念，立志服务人民 人民警察肩负着大量的社会管理职能和刑事执法职能，而且每一项工 作和权力的行使都与人民群众的切身利益息息相关。换而言之，人民警察 的行政管理活动和执法活动，本质上就是一种特殊的服务，严格公正文明 执法和依法行使权力就是对人民警察服务质量的要求。因此，必须认识警 察工作的本质，把握警察工作的规律，把“严格、公正、文明执法”作为 警察工作的中心环节和基本建设来抓，不断强化服务意识，寓管理于服务， 寓用权于服务，并将各项管理活动作为为人民服务的具体实践，不摆架子， 不抖威风，甘当警察事业的“孺子牛”，甘当人民群众的“贴心人”。只 有这样，才能真正达到立警为公、执法为民、服务社会、服务公民的目的， 才能真正维护社会公平和正义，才能有效地预防和避免警察权力的滥用。 （五）推行透明政府建设 “阳光是最好的防腐剂” ，建立公开、政务透明的政府是预防权力滥用 的重要举措，同时也是进行权力监督制约的前提和基础。各级政府及其工 作人员的一切行政行为都必须符合法律规范，切实做到依法办事，创建多 方式、多渠道的政务公开平台，及时便捷地把政府决策程序、服务方式、 办事途径向社会公布，自觉接受人民群众监督，进一步提高政府办事效率 10 和服务水平。一方面要制定《政府信息公开条例》 ，明确规定除国家机密以 外，凡是可以公开的事项，必须向公民和社会公开。政府档案馆以及公共 部门的所有档案资料，不仅要对专家和研究人员开放，新闻媒体和公众也 有权要求查看。尽量使权力在阳光下运行，减少滥用权力谋取私利的机会。 另一方面，引进先进的信息技术和手段，建立电子政府体系，扩大政府网 络的互通性，减少信息不对称发生的几率。 （六）严肃行政执法行为 制止和惩治违法犯罪活动，保护国家利益即人民群众的根本利益，既 是法律赋予人民警察的基本职能，更是法律赋予人民警察的基本权利和义 务。因为，一切违法犯罪活动都是违背人民群众意志、危害人民群众利益 的行为，是广大人民群众所深恶痛绝的。对犯罪行为的仁慈，就是对人民 群众的残忍。只有坚决对其打击，才能真正保护人民群众的合法权益，才 能真正巩固人民群众的执政地位，才能真正维护国家长治久安，才能真正 保障人民群众的安居乐业。法律赋予人民警察的各种权力属于强制性规范， 既可以依法行使，又必须依法行使，既不能转让又不能放弃，更不能滥用， 否则就意味着失职和渎职。从这种意义上来讲，严肃行政执法，就能够最 大限度地预防和避免权力滥用的现象发生。人民警察在行政执法过程中不 得超越法律、不能违背公正。要确保人民警察依法履行职责，必须从程序 上严格规范行政执法，通过制定完善的行政程序规范，确保执法的程序公 正、内容公正、结果公正。当前发生的一些警察权力滥用的现象，与一些 执法环节缺乏相应的程序和标准有关，因此要从环节、阶段、步骤、方式、 要求、内容、原则、指导思想等方面对人民警察权力的行使进行细则的规 定，让广大民警尤其是一线执法民警在执法中有规可循，严格按照程序操 作，从而有效地避免违法违纪现象的发生。 预防和避免警察权力滥用对反腐倡廉、构建服务型政府、建设新型社 会主义国家具有非常重要的意义。在新世纪，我们坚信，随着国家有关法 律、法规、政策的完善，特别是监督管理制度的健全以及公民维权意识的 提高，警察权力在法律规定的程序范围内正常行使，国家、集体及公民的 利益会受到应有的保护。 11 参考文献 [1]1995 年《中华人民共和国人民警察法》. [2]霍宪丹．科学发展观的系统思考——兼析中央司法警官学院的发展定位[J]．安徽 警官职业学院学报，2005；4 （1） ：3-4. [3]王大伟．中国公安教育的特色与定位[J]．中国人民公安大学学报，2003，19（2） ： 40-44. [4]刘须群，周剑英.论警察权力的制约与保障——兼谈对《治安管理处罚法》中警察 规范执法与执法监督的理解[J].湖南公安高等专科学校学报.2005 年 06 期. [5]盛虎.论警察权力行使中的误区[J].湖南公安高等专科学校学报.2006 年 01 期. [6]肖霄.论法治条件下警察权的合理构建[J].湖南第一师范学报.2006 年 02 期. [7]黄仁兴.浅谈如何正确行使警察权[N].广西政法报.2000 年 [8]付立庆.滥用的警察权[N].法制日报.2001 年. 12
